วันพุธที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2559

"ความคุ้มค่า" ของการทำงานในระบบ "คณะกรรมการ": ตัวอย่างการวิเคราะห์ RIA โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์

ถ้าท่านผู้อ่านลองสังเกตดูจะพบว่าประเทศไทยเรานี้เป็นประเทศที่อุดมไปด้วยองค์กรกลุ่มที่เราเรียกกันจนชินว่าคณะกรรมการ อนุกรรมการ และคณะทำงานต่าง ๆ เต็มไปหมด บางที่ก็เรียกองค์กรกลุ่มเหล่านี้ว่าสภานั่นสภานี่แทนการเรียกว่าคณะกรรมการก็มี ซึ่งคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ คณะทำงาน และสภาเหล่านี้ถูกจัดตั้งในรูปแบบต่าง ๆ ทั้งตามกฎหมาย ระเบียบ หรือคำสั่งภายในต่าง ๆ

เพื่อความสะดวกในการเขียนบทความนี้ ผู้เขียนขอใช้คำว่า "คณะกรรมการ" ในการเรียกองค์กรกลุ่มเหล่านี้ก็แล้วกันนะครับ จะได้ไม่ต้องจาระไนให้ยืดยาว

ทำไมเราต้องมีคณะกรรมการอะไรต่าง ๆ เยอะแยะขนาดนี้ บางเรื่องมีหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรงอยู่แล้ว ทำไมยังต้องมีคณะกรรมการในเรื่องทำนองเดียวกันขึ้นอีก หรือว่าการทำงานแบบคณะกรรมการ "มีประสิทธิภาพมากกว่า" การมอบหมายให้หน่วยงานที่รับผิดชอบเป็นผู้ดำเนินงาน? เคยสงสัยไหมครับว่าการทำงานแบบคณะกรรมการ "คุ้มค่า" หรือไม่?


โดยหลักแล้วการทำงานในลักษณะองค์กรกลุ่มนี้มีความจำเป็นสำหรับงานที่ต้องการ "การปรึกษาหารือ" ของผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ เพื่อให้การคิดการทำงานมีความละเอียดรอบคอบ มองอะไรรอบด้าน หรือการทำงานที่ต้องการ "การประสานความร่วมมือ" ของหน่วยงานที่รับผิดชอบที่มีภารกิจแตกต่างกันไป เพื่อให้การทำงานเป็นไปในทิศทางเดียวกันและมุ่งไปสู้เป้าหมายเดียวกัน เป็นระบบระเบียบ โดยจับผู้แทนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาคุยกันเสียให้รู้เรื่องรู้ราวก่อน นั่นคือข้อดีของการทำงานในรูปของคณะกรรมการ ทั้งนี้ ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าคุยกันแล้วต้องเอาไปทำตามที่ตกลงกันไว้นะ ไม่ใช่ตกลงกันอย่าง แต่ยังต่างคนต่างทำเหมือนเดิม

แต่เหรียญมีสองด้านนะครับ การทำงานแบบคณะกรรมการนี้มีต้นทุนค่อนข้างสูง เพราะต้องมีการเรียกประชุม ต้องมีค่าใช้จ่ายในการประชุม ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายในการจัดการประชุม เช่น น้ำร้อนน้ำชา ค่าใช้จ่ายในการจัดทำเอกสารการประชุม ค่าเบี้ยประชุม  ค่าส่งหนังสือเชิญประชุมและเอกสารการประชุม ฯลฯ ทั้งยังต้องเสียเวลาอีกด้วยเพราะเรามีแบบธรรมเนียมว่าทุกคนต้องมาประชุมร่วมกันในที่ใดที่หนึ่งโดยพร้อมเพรียงกัน ผู้มาประชุมก็ต้องเสียเวลาทำงานไปอย่างน้อย ๆ ก็สามชั่วโมง แถมยังต้องเสียค่าน้ำมันและค่าเดินทางมาประชุมด้วย เมื่อประชุมเสร็จก็ต้องเดินทางกลับ ซึ่งต้องใช้ทั้งเวลาและค่าใช้จ่ายมิใช่น้อย  ดังนั้น การมีคณะกรรมการจำนวนมหาศาลจึงมีต้นทุนในการจัดประชุม "สูงมาก"

นอกจากนี้ โดยที่การทำงานแบบคณะกรรมการต้องมีการประชุมร่วมกัน บางทีกว่าจะนัดประชุมได้ก็เสียเวลาไปเยอะแยะ ยิ่งคณะกรรมการที่ประกอบด้วยกรรมการชั้นยอดหรือตำแหน่งสูง ๆ ยิ่งนัดยากใหญ่เพราะแต่ละท่านต่างมีภารกิจเยอะแยะทั้งสิ้น การทำงานแบบคณะกรรมการจึงเต็มไปด้วยความล่าช้า  และถ้าเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง หลายตำแหน่งต้องส่งเด็ก ๆ ที่ไม่สามารถตัดสินใจทางนโยบายได้มาประชุมแทนเยอะไป เพราะบางตำแหน่งนั้นเป็นกรรมการในคณะกรรมการหลายร้อยคณะกรรมการเหลือเกิน เมื่อส่งเด็ก ๆ มา แทนที่จะได้งานหรือตกลงอะไรกันได้ กลับตกลงกันไม่ได้เสียอีก เพราะเด็ก ๆ ก็มักจะ "รับไปหารือผู้บังคับบัญชา" หรือไม่ก็ "ขอไปรายงานท่านก่อน" งานจึงยิ่งช้าไปกันใหญ่

ดังนั้น ยิ่งมีคณะกรรมการมากเท่่าไร การทำงานจึงยิ่งช้าและมีต้นทุนสูงมากขึ้นเท่านั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ "ความคุ้มค่า" ของการมีคณะกรรมการก็จะยิ่งลดน้อยลง

ที่ผู้เขียนนำเสนอนี้มิได้มุ่งหมายให้เลิกใช้ระบบคณะกรรมการ เพียงแต่ประสงค์ให้มีการใช้ระบบคณะกรรมการเพียงเท่าที่จำเป็นจริง ๆ คือมีแล้วใช้ให้คุ้มค่า ไม่ใช่เอะอะก็ต้องมีคณะกรรมการ ร่างกฎหมายก็ไม่จำเป็นต้องมีคณะกรรมการทุกร่างไปเพราะที่ไปลอก ๆ กันมาเขามีคณะกรรมการกันทุกฉบับ อันนี้ต้องคิดให้มากนะครับ มันไม่ใช่สักแต่ว่าเอาง่าย ๆ เพราะมันเป็น "แบบ" หรือถ้ามีหน่วยงานอื่นมาร่วมเป็นกรรมการในคณะกรรมการของหน่วยงานเราแล้ว เรื่องการของบประมาณหรือเริื่องอะไรจะได้ราบรื่น นักร่างกฎหมายรุ่นเก่าแก่เขาไม่ได้คิดแบบนี้นะครับ ผมได้รับการอบรมสอนสั่งมาว่าให้คิดถึงความคุ้มค่าเป็นหลัก การตั้งคณะกรรมการมันเป็นภาระงบประมาณและสิ้นเปลืองเวลาทำงาน ถ้าไม่ได้ประโยชน์อะไรมากนักก็ไม่จำเป็นต้องมีคณะกรรมการหรอก เอาเงินไปทำประโยชน์อื่นให้แก่ประชาชนจะดีกว่า

ในร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติก็เขียนเรื่องนี้ไว้ชัดเจนในมาตรา 77 วรรคสาม นะครับว่า "รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะในกรณีที่จำเป็น ..."

ผมฝากประเด็นนี้ไว้ช่วยกันคิดนะครับ มันดูเล็ก ๆ น้อย ๆ แต่ถ้าคิดให้รอบคอบ เราคงมีงบประมาณและเวลาไปทำอย่างอื่นที่เป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติและประชาชนได้มากโขอยู่.


วันเสาร์ที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. 2559

เมื่อข้าว(อยู่)นอกนา โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

เมื่อวันก่อนผู้เขียนไปกินข้าวแกงที่โรงอาหารธรรมศาสตร์ ก็ไปเข้าคิวตามปกติแหละครับ มีเด็กหนุ่มสาวรอก่อนหน้าผู้เขียนสัก 5-6 คน แล้วบังเอิญได้ยินน้องคิวแรกสั่งว่า "เอาข้าวน้อย ๆ นะคะ" ผู้เขียนสะกิดใจขึ้นมาเพราะสมัยผู้เขียนเป็นเด็ก เรามักจะ "ขอข้าวเยอะ ๆ นะป้า" จะได้อิ่ม ๆ เลยลองสังเกตน้อง ๆ คิวถัด ๆ มาด้วย พบว่ากลุ่มตัวอย่างที่เป็นธรรมชาติทั้ง 5-6 คนนี้มีพฤติการณ์เดียวกันหมด คือ "เอาข้าวน้อย ๆ นะคะ/ครับ"



ระหว่างนั่งกินข้าว ผู้เขียนก็สังเกตเห็นว่าน้อง ๆ ส่วนใหญ่ในโรงอาหารกินข้าวไม่หมดจานอีก ทั้ง ๆ ที่ข้าวก็น้อยอยู่แล้ว เมื่อเดินสำรวจชั้นวางจานใช้แล้ว พบว่ามีข้าวเหลือเกือบทุกจาน และเมื่อกินข้าวเสร็จ น้อง ๆ ส่วนใหญ่จะกินกาแฟเย็นแก้วใหญ่คนละแก้ว พร้อมด้วยขนมห่อ ๆ สารพัดระหว่างนั่งคุยกัน



ดูหนังดูละครแล้วก็ย้อนมาดูตัว ผู้เขียนพบว่าอย่าว่าแต่วัยรุ่นเลย เดี๋ยวนี้รุ่นกลางอย่างผู้เขียนไล่ไปจนถึงรุ่นดึกก็กินข้าวน้อยลงเหมือนกัน เหตุเพราะกลัวอ้วน อ้วนแล้วโรคเยอะ เลยอนุมานเอาเองว่าวัยรุ่นเขาก็คงคิดเหมือนเรานั่นแหละ เพราะรายงานทางวิชาการต่าง ๆ ก็บ่งชี้มาตรงกันว่าข้าวเป็นคาร์โบไฮเดรต กินมาก ๆ แล้วอ้วน ถ้าไม่อยากอ้วนก็จงกินข้าวน้อย ๆ



ดังนี้ ผู้เขียนจึงสรุปเอาดื้อ ๆ ว่าพฤติกรรมการบริโภคข้าวของคนไทยได้เปลี่ยนไปแล้ว จากเดิมที่เน้นข้าวเยอะ ๆ กินกับน้อย ๆ ไม่งั้นจะเป็นตานขโมย เป็นกินข้าวน้อย ๆ แทน แถมเดี๋ยวนี้เขากินอย่างอื่นแทนข้าวได้อีก เช่น ขนมปัง ซีเรียล มูสลี่ เป็นต้น ส่วนเหตุผลก็น่าจะเป็นเรื่องสุขภาพนี่แหละ ยิ่งเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุมากขึ้น จึงมีเหตุอันควรเชื่อว่าคนไทยก็จะกินข้าวน้อยลงเรื่อย ๆ ไม่ใช่ว่าไม่มีเงินจะกินนะ แต่กินน้อยเพื่อรักษาสุขภาพ



สวนทางกับการบริโภคที่ลดลง เกษตรกรไทยเราเก่งขึ้น ปลูกข้าวได้ผลดีมากขึ้น เมื่อเป็นเช่นนี้ปัญหาโลกแตกก็ตามมาเชียว นั่นคือราคาข้าวตกต่ำ การกระตุ้นให้คนร่วมแรงร่วมใจกันบริโภคก็ทำไม่ได้เสียแล้ว เพราะเราถูกปลูกฝังให้เชื่อโดยสุจริตแล้วว่ากินข้าวกินแป้งมาก ๆ ไม่ดีต่อสุขภาพ ถ้าให้ช่วยกันซื้อก็คงได้สักรอบสองรอบ เพราะเมื่อซื้อไปแล้วคงต้องกินให้หมดก่อนไปซื้อรอบใหม่ ซึ่งเป็นนิสัยคนทั่วไป ครั้นจะส่งออกไปขายนอกบ้าน ประเทศอื่นเขาก็พัฒนาการปลูกข้าวเหมือนกัน แถมต้นทุนถูกกว่าเรา เขาจึงขายข้าวในราคาต่ำกว่าเรา ของเราก็ขายยากขึ้น แถมประเทศที่กินข้าวกันเป็นหลักต่างก็ปลูกข้าวได้กันทั้งนั้น



แต่เมื่อกระดูกสันหลังของชาติเดือดร้อน เราจะนิ่งดูดายกันได้อย่างไร ทุกรัฐบาลต่างก็เข็นมาตรการเร่งด่วนต่าง ๆ ออกมาช่วยเหลือเกษตรกรอย่างต่อเนื่อง จนหลายครั้งเป็นเรื่องเป็นราวอื้อฉาวเกิดขึ้น แต่ข้าวปลูกได้ปีละหลายรอบ แก้รอบนี้ อีกสามสี่เดือนก็ต้องตามมาแก้กันอีก นี่ยังไม่นับของเก่าคงค้างที่ยังเคลียร์ไม่เสร็จอีกนะ เรื่องข้าวจึงกลายเป็นปัญหาคลาสสิคของชาติ รัฐบาลไหนไม่ได้วุ่นวายกับข้าว ให้เดาได้เลยว่าเป็นรัฐบาลอายุสั้น ข้าวยังไม่ทันเกี่ยวก็ไปเสียแล้ว



ผู้เขียนไม่ได้เป็นนักวิชาการด้านข้าว ไม่ได้เป็นพ่อค้า แต่เป็นนักกฎหมาย จึงคิดเอาเองว่าการแก้ปัญหาสินค้าต่าง ๆ คงต้องนำพฤติกรรมของผู้บริโภคที่เปลี่ยนแปลงไปมาประกอบการพิจารณาด้วยเพื่อให้การแก้ปัญหาเป็นไปอย่างยั่งยืน



โลกเปลี่ยนไปแล้วจริง ๆ นะครับ.

วันเสาร์ที่ 24 กันยายน พ.ศ. 2559

ทางน้ำไหล โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

ถึงตอนนี้เราคงพอทราบกันแล้วว่าทุก 10-15 ปี โลกจะต้องเผชิญหน้ากับความแห้งแล้งอย่างรุนแรง (เอล นินโญ) กับความชุ่มโชก (ลา นินญ่า) และระยะเวลาดังกล่าวนี้จะหดสั้นลงเรื่อย ๆ และรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ อันเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่เกิดจากน้ำมือมนุษย์

ชาวโลกเขาตื่นตัวเรื่องนี้กันมาก และมีการเตรียมการรับมือเรื่องนี้อย่างจริงจัง แต่ชาวเราดูจะมองว่าเป็นเรื่องไกลตัว ไม่ค่อยตื่นเต้นเท่าไร ทั้ง ๆ ที่เผชิญกับปัญหานี้กันทุกปี น้ำแล้งบ้าง น้ำท่วมบ้าง เสียหายกันปีละมิใช่น้อย ๆ รัฐต้องใช้เงินและบุคลากรจำนวนมากเพื่อช่วยเหลือเยียวยาความเสียหาย  

เราดูเหมือนจะเป็นกบในหม้อต้มน้ำ (frog in the boiler) ตามสุภาษิตฝรั่ง คือ ถ้าจับกบไปใส่ไว้ในหม้อแล้วค่อย ๆ ต้มน้ำให้ร้อนขึ้นทีละน้อย จะไม่หนีออกจากหม้อ สิ่งที่กบทำคือมันปรับตัวเองให้เข้ากับสภาพน้ำที่ค่อย ๆ ร้อนขึ้น จนถึงจุดหนึ่งที่เกินจะปรับตัวได้มันก็จะไม่มีความสามารถที่จะหนีไปไหนแล้วและตายคาหม้อ

ถ้าเราไม่อยากเป็นกบตัวที่ว่านี้ เราก็ต้องหาวิธีการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศอย่างเหมาะสม ไม่ใช่แค่เชิงรับ คือตระเตรียมข้าวของไว้ช่วยเหลือผู้ประสบภัย หากต้องทำในเชิงรุกด้วย คือป้องกันให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุด (Minimize loss)

ปีนี้เราชุ่มโชกมาก ฝนตกน้ำท่วมหลายจุด ผู้เขียนสังเกตว่าน้ำป่าไหลหลากเข้าท่วมหลายพื้นที่ที่ไม่ควรจะท่วม และฝนตกน้ำขังในที่ที่ไม่ควรจะขัง จึงลองวิเคราะห์แบบบ้าน ๆ ดูว่าทำไมน้ำถึงเปลี่ยนเส้นทางการไหล ทำให้การรับมือกับน้องน้ำที่วางแผนกันไว้ล่วงหน้าแล้วมีปัญหาอยู่ตลอดเวลา

ตามปกติ น้ำจะไหลจากที่สูงลงสู่ที่ต่ำ เส้นทางการไหลของน้ำจะบอกว่าตรงไหนเป็นมาที่สูง ตรงไหนเป็นที่ต่ำ เดิมเส้นทางนี้คาดการณ์ได้ง่ายเพราะคนไทยโบราณเราปลูกบ้านอย่างชาญฉลาด ใช้เรือนยกใต้ถุนสูง ไม่ใช้การถมดินเพื่อปลูกบ้าน แต่ต่อมาเมื่อมีการปลูกบ้านอย่างฝรั่งกันมากขึ้น เราก็กลัวน้ำจะท่วมบ้าน ก่อนปลูกบ้านจึงต้องถมที่ให้สูงก่อน น้ำจะได้ไม่ท่วมบ้านสวย ๆ

เมื่อนาย ก. ถมที่ บ้านเขาก็น้ำไม่ท่วม แต่บ้านนาย ข. นาย ค. นาง ง. และใครต่อใครต่าง ๆ อีกมากมายที่อยู่รอบ ๆ ต้องรับภาระน้ำแทน คราวนี้เวลาใครจะสร้างบ้านก็จะถมที่ให้สูงกว่าคนอื่นอยู่เสมอ และความคิดนี้ได้กลายมาเป็นชุดความคิดมาตรฐานในการก่อสร้างอาคารและการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ไปแล้ว

การวิเคราะห์แบบบ้าน ๆ ของผู้เขียนนี้นำไปสู่สมมุติฐาน (แบบบ้าน ๆ อีกเหมือนกัน) ว่า บัดนี้ความสูงต่ำของพื้นที่ (Contours) ทั่วประเทศเปลี่ยนแปลงไปหมดแล้ว และยังคงเปลี่ยนแปลงทุกวันเพราะการถมดินเพื่อปลูกสร้างอาคารเป็นกิจวัตรประจำวันของชาวเราไปแล้ว  เมื่อเป็นเช่นนี้ เราจึงไม่อาจคาดการณ์ได้ชัดเจนว่าถ้ามีน้ำไหลหลากมา น้องน้ำจะไหลไปทางไหน ยิ่งมีการพัฒนาพื้นที่ใหม่รอบ ๆ เมืองเก่า เขตเมืองเก่าจะกลายเป็นที่ลุ่มต่ำไปโดยปริยาย เพราะการพัฒนาพื้นที่ใหม่รอบ ๆ นั้นจะมีการถมที่ให้สูงขึ้นเรื่อย ๆ นั่นเอง

ด้วยเหตุนี้ จึงไม่น่าแปลกใจว่าทำไมพื้นที่ในเขตเมืองเดิมจึงกลายเป็นแอ่งรองน้ำ และมี "น้ำรอการระบาย" ทุกทีที่ฝนตก และในพื้นที่อื่นน้ำจะไหลหลากไปทางไหน เพราะตอนนี้ไม่รู้แล้วว่าตรงไหนสูงกว่าตรงไหน

จะดีไหมครับ ถ้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะฉวยโอกาสตอนนี้แหละตรวจสอบ contours ของพื้นที่ทั่วประเทศใหม่ทั้งหมด การวางผังเมืองก็ต้องคำนึงถึงเรื่องนี้ด้วย มีการทำแผนที่เส้นทางการไหลของน้ำเสียให้ชัดเจน แล้วประกาศให้ประชาชนทราบ มีกลไกและมาตรการห้ามปลูกสร้างใด ๆ รวมทั้งการถมดินในเส้นทางน้ำไหลนี้อย่างเด็ดขาด ใครฝ่าฝืนจัดการอย่างเฉียบขาด ไม่ปล่อยไว้ให้เป็นปัญหารุงรัง ประกาศให้สังคมทราบเพื่อใช้มาตรการทางสังคมกดดันคนที่ไม่มีความรับผิดชอบต่อส่วนรวมด้วย ส่วนทางราชการที่จะสร้างถนนหนทาง หรือทางรถไฟผ่านแนวนี้ต้องทำเป็นสะพานเท่านั้น เป็นต้น

เราจะได้มีข้อมูลที่เป็นปัจจุบันเพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการน้ำอย่างเป็นรูปธรรม ดีกว่ามานั่งตำหนิติเตียนหรือจับผิดกันไปวัน ๆ

มาช่วยกันคิดช่วยกันทำเพื่อพัฒนาบ้านเมืองกันดีกว่าครับ



วันพุธที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2559

ผลผูกพันของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติ โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติไปแล้วเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 และคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้ประกาศรับรองผลการออกเสียงประชามติไปแล้วเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2559 คงมีเพียงประเด็นการพิจารณาให้ความเห็นชอบผู้ซึ่งจะมาเป็นนายกรัฐมนตรีเท่านั้นที่อยู่ระหว่างกระบวนการแก้ไขให้สอดคล้องกับประเด็นคำถามเพิ่มเติม

ในชั้นนี้ ผู้คนในสังคมส่วนใหญ่ก็เฝ้ารอดูว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าอย่างไร? กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจะมีหน้าตาอย่างไร? จะเซ็ตซีโร่หรือไม่? จะเลือกตั้งเมื่อใด? และในระหว่างนี้ทุกคนก็ทำอะไรกันตามเดิมไปก่อนเพราะรัฐธรรมนูญยังไม่ประกาศใช้ เพราะถือกันว่าเมื่อยังไม่ประกาศใช้ก็ยังไม่ต้องปฏิบัติตาม รอประกาศใช้ก่อนค่อยปฏิบัติตาม

ด้วยความเคารพ ผู้เขียนไม่เห็นพ้องกับแนวคิดที่ว่าเมื่อร่างรัฐธรรมนูญยังไม่ประกาศใช้ก็ยังไม่ต้องปฏิบัติตามเพราะยังไม่เป็นกฎหมาย 

ในทัศนะของผู้เขียน การที่ร่างรัฐธรรมนูญได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติหมายความว่าประชาชนส่วนใหญ่เห็นชอบกับสาระและบทบัญญัติต่าง ๆ ที่บรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแล้ว และมีผลเสมือนเป็น "ข้อผูกพัน" (commitment) ทุกภาคส่วนในสังคมว่านับแต่วันที่ กกต. ประกาศผลการออกเสียงประชามติ เราจะร่วมมือกันปฏิบัติตามบทบัญญัติดังกล่าว แม้ว่าในทางแบบพิธีทางกฎหมาย ร่างรัฐธรรมนูญจะยังมิได้ประกาศใช้ก็ตาม  ดังนั้น หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงาน รวมทั้งภาคประชาชน และประชาสังคม จึงมี "หน้าที่ผูกพัน" ที่จะต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามตินับแต่วันที่มีการประกาศรับรองผลการออกเสียงประชามติแล้ว ไม่ใช่รอประกาศใช้เป็นกฎหมายก่อนแล้วค่อยทำตาม 

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมแสดงให้เห็นว่าเรายังคงคิดและประพฤติปฏิบัติแบบเดิม ๆ ตามที่เคยเป็นมา โดยไม่ใยดีกับหลักการที่เราเห็นดีเห็นงามร่วมกันในการออกเสียงประชามติ

เช่น การขับรถย้อนศรหรือฝ่าฝืนกฎจราจรในรูปแบบต่าง ๆ ยังเกิดขึ้นอย่างดาษดื่น อันแสดงให้เห็นว่าคนของเรายังคงใช้สิทธิเสรีภาพกันอย่างไร้ความรับผิดชอบ ไม่ตระหนักถึงเจตจำนงค์ของรัฐธรรมนูญที่มุ่งให้การใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนทุกคนต้องมีความรับผิดชอบต่อผู้อื่นและต่อสังคมส่วนรวม

เช่น การเห็นตำแหน่งแห่งหนเป็นเรื่อง "สมบัติผลัดกันชม" ทั้ง ๆ ที่รัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติตั้งข้อห้ามพฤติกรรมเช่นนั้นไว้อย่างชัดแจ้ง 

เช่น การตรากฎหมายยังไม่มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง ยังไม่มีการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอน่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งยังไม่มีการเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน ยังคงมีการใช้ระบบอนุมัติอนุญาตและระบบคณะกรรมการในร่างกฎหมายต่าง ๆ เหมือนเช่นที่เคยเป็นมา

เช่น การใช้หรือจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ต้องเกิดประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน โดยประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในการดำเนินการและได้รับประโยชน์จากการดำเนินการดังกล่าวด้วย เป็นต้น

พฤติการณ์เหล่านี้ทำให้ผู้เขียนมีข้อสันนิษฐานว่า คนส่วนใหญ่ของเรายังคิดถึงประชาธิปไตยในแง่ "กระบวนการ" มากกว่าในแง่ "เนื้อหา" เพราะคนจำนวนมากไม่สนใจที่จะรักษาหรือปฏิบัติตามสิ่งที่พวกเราส่วนใหญ่เองเพิ่งเห็นดีเห็นงามร่วมกันไปเมื่อไม่กี่วันนี้เอง 

ดังนั้น ภารกิจในการพัฒนาประชาธิปไตยของชาติให้เข้มแข็งจึงน่าจะไม่ใช่เพียงแค่การ "มีเหมือนคนอื่น ๆ" แต่เป็นการร่วมมือร่วมใจกัน "ปฏิบัติตาม" สิ่งที่เราเห็นพ้องต้องกันเองว่าเป็นสิ่งที่ดีสำหรับคนไทยทุกคน มิฉะนั้นการพัฒนาประชาธิปไตยคงเป็นไปได้ยาก

ภารกิจนี้ไม่ใช่ภารกิจของใครคนใดคนหนึ่งโดยเฉพาะ หากแต่เป็นภารกิจร่วมกันของทุกภาคส่วนในสังคมที่จะร่วมกันสร้างสรรค์สิ่งดีงามตามที่พวกเราตั้งใจอยากให้มีขึ้นนั้น ให้ "เป็นจริง" ขึ้นมาได้

ภาครัฐคงต้องทำงานหนักในการปลูกฝังจิตสำนึกในเรื่องนี้แก่ประชาชน รวมทั้ง "ทำให้เป็นตัวอย่าง" แม้รัฐธรรมนูญจะยังมิได้ประกาศใช้ก็ตาม เพราะทั้งหมดผ่านประชามติมาแล้ว ถ้าภาครัฐ (ไม่ว่าจะหน่วยงานหรือองค์กรใดก็ตาม) ไม่ทำตาม "ความผูกพัน" ที่ว่าโดยอ้างว่ารัฐธรรมนูญยังไม่ใช้บังคับ ฉันจึงยังสามารถ "ฉวยโอกาส" ทำในสิ่งที่ร่างรัฐธรรมนูญไม่ประสงค์ได้ ก็จะเป็นการตีความที่ให้ผลประหลาดยิ่งนักและเป็นกรณีที่ผู้เขียนเห็นว่าไม่สมควรอย่างยิ่

ภาคประชาชนเองก็มีความผูกพันที่จะต้องเรียนรู้และปฏิบัติตามร่างรัฐธรรมนูญเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในส่วนการใช้สิทธิเสรีภาพ อย่างรับผิดชอบดังที่กล่าวแล้วข้างต้น รวมถึงการรับผิดชอบต่อหน้าที่ของปวงชนชาวไทยตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

ผู้เขียนขอย้ำความเห็นส่วนตัวอีกครั้งหนึ่งว่า "ความผูกพัน" ที่จะต้อง "ปฏิบัติตาม" ร่างรัฐธรรมนูญได้เกิดขึ้นทันทีที่ กกต. ประกาศผลการออกเสียงประชามติ เป็นความผูกพันที่ชอบธรรมที่ทุกภาคส่วนต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด แม้ในทางแบบพิธีร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติจะยังมิได้ประกาศใช้เป็นกฎหมายก็ตาม

อันที่จริง ถ้าจะเซ็ตซีโร่กัน ก็ควรเซ็ตซีโร่เรื่องการปฏิบัติตัวนี่แหละ โดยเลิกพฤติกรรมเดิม ๆ แล้วเริ่มปฏิบัติตามร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติกันเสียที ไม่ต้องรอ ... รอแล้วไม่ได้อะไรขึ้นมา ... แต่ถ้าปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดจริงจัง ... เราจะได้สังคมดี ๆ กลับคืนมาเร็ว ๆ 

                                                                  *********

วันพฤหัสบดีที่ 18 สิงหาคม พ.ศ. 2559

คำแปลหลักการปารีส โดย นางณัฏฐณิชา เลอฟิลิแบร์ต

คำแปล
หลักการเกี่ยวกับสถานะของหน่วยงานระดับชาติ[1]
โดยนางณัฏฐณิชา เลอฟิลิแบร์ต[2]

อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ

1.       ให้หน่วยงานระดับชาติ[3] มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน

2.       ให้หน่วยงานระดับชาติมีอำนาจอย่างกว้างเท่าที่จะเป็นไปได้ตามที่บัญญัติไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายที่กำหนดองค์ประกอบและขอบเขตอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานระดับชาติ

3.       ให้หน่วยงานระดับชาติมีบรรดาความรับผิดชอบ ดังต่อไปนี้
          (เอ) เสนอความเห็น คำแนะนำ ข้อเสนอ และรายงานที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนต่อรัฐบาล รัฐสภา และหน่วยงานอื่นที่มีอำนาจ บนพื้นฐานของการให้คำแนะนำ ไม่ว่าตามคำร้องขอของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง หรือตามผลการพิจารณาของหน่วยงานระดับชาติที่ต้องสามารถดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องอาศัยองค์กรอื่น และหน่วยงานระดับชาติมีอำนาจตัดสินใจที่จะเผยแพร่บรรดาความเห็น คำแนะนำ ข้อเสนอ และรายงานเหล่านั้นได้  และหน่วยงานระดับชาติต้องมีอำนาจในกรณีดังต่อไปนี้ด้วย
                    (i) กรณีบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครองใด ๆ รวมถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองค์การตุลาการที่มุ่งรักษาและให้ความคุ้มครองสิทธิมนุษยชน โดยหน่วยงานระดับชาติต้องพิจารณาบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครองใดที่มีผลบังคับใช้ รวมถึงร่างพระราชบัญญัติและข้อเสนอเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองดังกล่าว และให้คำแนะนำตามที่เห็นสมควรเพื่อประกันว่าบทบัญญัติหรือคำสั่งเหล่านั้นสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานสำคัญของสิทธิมนุษยชน และในกรณีที่จำเป็น ให้หน่วยงานระดับชาติให้คำแนะนำให้มีการตรากฎหมายขึ้นใหม่ หรือให้มีการแก้ไขกฎหมายที่ใช้บังคับแล้ว รวมทั้งการมีคำสั่งทางปกครองใหม่หรือแก้ไขคำสั่งทางปกครองที่ใช้อยู่
                    (ii) กรณีที่มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่หน่วยงานระดับชาติเห็นควรพิจารณาดำเนินการ
                    (iii) กรณีการจัดทำรายงานสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของชาติ ทั้งสถานการณ์สิทธิมนุษยชนทั่วไป และเฉพาะเรื่อง
                    (iv) สร้างความตระหนักแก่รัฐบาลเกี่ยวกับสถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนในประเทศและมีข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลเพื่อยุติสถานการณ์ดังกล่าว และหากจำเป็น อาจต้องแสดงความเห็นต่อจุดยืนและปฏิกิริยาของรัฐบาล
          (บี) ส่งเสริมและทำให้เกิดความมั่นใจว่ากฎหมาย กฎ ระเบียบ และการปฏิบัติต่าง ๆ ของประเทศสอดคล้องกับความตกลงด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่ประเทศนั้นเป็นภาคี และมีการปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ
          (ซี) สนับสนุนการให้มีการให้สัตยาบันความตกลงด้านสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่ประเทศนั้นเป็นภาคี หรือการภาคยานุวัติความตกลงเหล่านั้น และติดตามว่ามีการปฏิบัติตามความตกลงดังกล่าว
          (ดี) มีส่วนร่วมในรายงานต่าง ๆ ที่รัฐต้องรายงานต่อหน่วยงานและคณะกรรมาธิการของสหประชาชาติและหน่วยงานระดับภูมิภาค และตามพันธกรณีในหนังสือสัญญา และให้เสนอความเห็นที่จำเป็นในเรื่องดังกล่าวอย่างอิสระ
          (อี) ร่วมมือกับสหประชาชาติและหน่วยงานของสหประชาชาติ หน่วยงานระดับภูมิภาค และหน่วยงานระดับชาติของประเทศอื่นที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
          (เอฟ) ช่วยเหลือในการกำหนดโปรแกรมการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน และมีส่วนร่วมในการดำเนินการในแวดวงโรงเรียน มหาวิทยาลัย และวิชาชีพ
          (จี) ให้ความรู้แก่สาธารณชนเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนและความพยายามในการกำจัดการเลือกปฏิบัติทุกรูปแบบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ โดยการเพิ่มความตระหนักให้แก่สาธารณชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผ่านข้อมูลข่าวสารและการศึกษา และสื่อต่าง ๆ

องค์ประกอบและหลักประกันความเป็นอิสระและความแตกต่างหลากหลาย
1.       องค์ประกอบของหน่วยงานระดับชาติและการแต่งตั้งสมาชิก ไม่ว่าจะโดยการเลือกตั้งหรือวิธีอื่นใด ต้องสอดคล้องกับกระบวนการที่สามารถประกันได้ว่าจะได้สมาชิกที่มีความแตกต่างหลากหลายทางพลังสังคม (ของสังคมพลเรือน) บรรดาที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงของผู้แทนจากแวดวง ดังต่อไปนี้
          (เอ) NGOs ที่ดำเนินงานด้านสิทธิมนุษยชนและการต่อสู้กับการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ สมาคมการค้า องค์กรทางสังคมและวิชาชีพที่เกี่ยวข้อง เช่น วิชาชีพนักกฎหมาย แพทย์ สื่อสารมวลชน และนักวิทยาศาสตร์ที่มีชื่อเสียง
          (บี) นักคิดทางปรัชญาหรือศาสนา
          (ซี) มหาวิทยาลัยและผู้ทรงคุณวุฒิ
          (ดี) รัฐสภา
          (อี) หน่วยงานของรัฐ (หากมีผู้แทนกลุ่มนี้ ผู้แทนกลุ่มนี้ควรมีส่วนร่วมเฉพาะการพิจารณาข้อเสนอแนะเท่านั้น)

2.       หน่วยงานระดับชาติต้องมีโครงสร้างที่เหมาะสมต่อการดำเนินงานต่าง ๆ ให้เป็นไปโดยราบรื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีงบประมาณที่เพียงพอที่จะจ้างเจ้าหน้าที่และจัดหาสถานที่เพื่อประกันความเป็นอิสระจากรัฐบาล และไม่อยู่ภายใต้บังคับการควบคุมทางการเงินที่อาจส่งผลต่อความเป็นอิสระ

3.       เพื่อประกันว่าสมาชิกของหน่วยงานระดับชาติจะสามารถปฏิบัติหน้าที่ตามอาณัติที่ได้รับมอบหมายอย่างมั่นคง ซึ่งหากปราศจากหลักประกันนั้นแล้วจะไม่มีความเป็นอิสระที่แท้จริง การแต่งตั้งสมาชิกต้องดำเนินการอย่างเป็นทางการและภายในระยะเวลาที่ชัดเจน ทั้งนี้ ระยะเวลาดังกล่าวอาจขยายออกไปได้หากเป็นไปเพื่อให้ได้สมาชิกที่มีความแตกต่างหลากหลายอย่างแท้จริง

วิธีดำเนินงาน

          หน่วยงานระดับชาติต้องมีวิธีดำเนินงานดังนี้
          (เอ) พิจารณาเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่อย่างเสรี ไม่ว่าเป็นเรื่องที่เสนอโดยรัฐบาล หรือเป็นเรื่องที่หน่วยงานระดับชาติยกขึ้นมาพิจารณาเองโดยไม่ต้องอาศัยองค์กรอื่น และไม่ว่าจะเป็นเรื่องที่สมาชิกยกขึ้นหรือเป็นเรื่องที่มีการร้องเรียนเข้ามา
          (บี) รับฟังบุคคลใด ๆ และรับข้อมูลและเอกสารใด ๆ ที่จำเป็นต่อการประเมินสถานการณ์ที่อยู่ภายในอำนาจหน้าที่
          (ซี) แสดงความคิดเห็นต่อสาธารณะโดยตรง หรือโดยผ่านสื่อต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การแสดงความคิดเห็นและคำแนะนำต่อสาธารณะ
          (ดี) ประชุมร่วมกันอย่างสม่ำเสมอและเมื่อใดก็ตามที่จำเป็นต่อการปรากฏตัวของสมาชิกทั้งหมดเมื่อมีการเรียกประชุมอย่างเป็นทางการ
          (อี) ตั้งคณะทำงานจากสมาชิกในกรณีที่จำเป็น และจัดตั้งส่วนงานในท้องถิ่นหรือในภูมิภาคเพื่อช่วยปฏิบัติหน้าที่
          (เอฟ) หารือกับหน่วยงานอื่น ไม่ว่าจะเป็นองค์กรตุลาการหรือหน่วยงานอื่นใด ที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน ผู้ไกล่เกลี่ย และหน่วยงานอื่นในทำนองเดียวกัน)
          (จี) ร่วมมือกับ NGOs ที่ทำงานด้านการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การต่อสู้กับการเหยียดชาติพันธุ์ การคุ้มครองกลุ่มผู้ด้อยโอกาส (โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เด็ก แรงงานอพยพ ผู้ลี้ภัย ผู้พิการทางสมอง) หรือด้านเฉพาะอย่างอื่น เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของหน่วยงานระดับชาติ

หลักการเพิ่มเติมเกี่ยวกับสถานะของคณะกรรมการที่มีอำนาจกึ่งตุลาการ

          หน่วยงานระดับชาติอาจได้รับอำนาจให้ดำเนินกระบวนวิธีพิจารณาการร้องเรียนและร้องทุกข์เกี่ยวกับสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของปัจเจกบุคคล โดยคดีอาจเข้าสู่การกระบวนวิธีพิจารณาดังกล่าวโดยบุคคลธรรมดา ตัวแทน บุคคลที่สาม NGOs สมาคมการค้า หรือตัวแทนขององค์การอื่น  ในกรณีเช่นนั้นและโดยไม่ขัดต่อหลักการข้างต้นเกี่ยวกับอำนาจอื่นของคณะกรรมการ การดำเนินการตามที่ได้รับมอบหมายอาจต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการดังต่อไปนี้
          (เอ) ดำเนินการระงับข้อพิพาทอย่างเป็นฉันท์มิตร โดยการไกล่เกลี่ย หรือการวินิจฉัยที่มีผลผูกพันตามที่กฎหมายบัญญัติ บนพื้นฐานการรักษาความลับในกรณีที่จำเป็น
          (บี) แจ้งให้ผู้ร้องทราบเกี่ยวกับสิทธิของตน โดยเฉพาะการเยียวยาที่บุคคลดังกล่าวอาจได้รับ และดำเนินการให้เขาได้รับการเยียวยาดังกล่าว
          (ซี) ดำเนินกระบวนการพิจารณาคำร้องเรียนหรือร้องทุกข์ หรือส่งคำร้องเรียนหรือร้องทุกข์ นั้นไปยังหน่วยงานอื่นที่มีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ
          (ดี) เสนอแนะหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ โดยเฉพาะ การเสนอให้ปรับปรุงแก้ไขหรือการปฏิรูปกฎหมาย กฎ และมาตรการทางปกครอง ในกรณีที่กฎหมาย กฎ หรือมาตรการทางปกครองดังกล่าวเป็นอุปสรรคในการร้องทุกข์เพื่อให้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามสิทธิของบุคคล




[1]หลักการปารีส: The Paris Principles
[2]นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ©2016
[3]หน่วยงานระดับชาติเพื่อการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน 

วันอาทิตย์ที่ 31 กรกฎาคม พ.ศ. 2559

การอุทธรณ์คำพิพากษาในคดีอาญาตามหลักสากล โดย นายปกรณ์ นิลประพันธ์

          ตาม Article 14 (5) ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights: ICCPR) ที่ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติเมื่อวันที่ 29 ตุลาคม 2539 (ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2539) และมีผลใช้บังคับกับประเทศไทยเมื่อวันที่ 30 มกราคม 2540 นั้น บุคคลทุกคนซึ่งต้องคำพิพากษาลงโทษในความผิดอาญา ย่อมมีสิทธิที่จะให้คณะตุลาการชั้นเหนือขึ้นไปพิจารณาทบทวนการลงโทษและคำพิพากษาได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งเป็นไปตามหลัก fair trial เพื่อประกันความเป็นธรรมในกระบวนการยุติธรรม (protect against miscarriages of justice)

          ในทางปฏิบัติ รัฐภาคีต่างมีกฎหมายภายในของตนเองที่บัญญัติเกี่ยวกับการอุทธรณ์คำพิพากษาในคดีอาญาไว้ บางประเทศให้อุทธรณ์ได้ทั้งปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมาย บางประเทศให้อุทธรณ์ได้เฉพาะกรณีกระบวนวิธีพิจารณาไม่ชอบหรือเฉพาะในปัญหาข้อกฎหมาย กรณีจึงมีปัญหาเกี่ยวกับขอบเขตการอุทธรณ์ขึ้น และเคยมีกรณีที่เข้าสู่การพิจารณาของ The Human Rights Committee ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวได้วางหลักไว้ในคดี Vazquez v Spain (Communication No. 701/1996) ว่าการที่กฎหมายภายในของสเปนบัญญัติให้อุทธณ์คำพิพากษาคดีอาญาได้เฉพาะกระบวนวิธีพิจารณาไม่ชอบกับในปัญหาข้อกฎหมายเท่านั้น ไม่ต้องด้วย Article 14(5) ของ ICCPR

          ต่อมา ในปี 2002 The Human Rights Committee ได้วางหลักการอุทธรณ์คดีอาญาไว้ชัดเจนในคดี Bandajevsky v Belarus (Communication No. 1100/2002) ว่าการอุทธรณ์คดีอาญาตามเจตนารมณ์ของ Article 14(5) ของ ICCPR นั้น ต้องอุทธรณ์ได้ทั้งปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมาย (both as to sufficient of the evidence and of the law)

          โดยที่เจนารมณ์ของหลักประกันการอุทธรณ์ในคดีอาญาเพื่อประกันความเป็นธรรมในกระบวนการยุติธรรม ผู้มีสิทธิอุทธรณ์คำพิพากษาคดีอาญาจึงได้แก่ "คู่ความในคดี" ไม่ใช่เฉพาะแต่ผู้ต้องคำพิพากษาในคดีอาญาเท่านั้นที่มีสิทธิอุทธรณ์ เพียงแต่ ICCPR รับรองสิทธิของผู้ต้องคำพิพากษาในการอุทธรณ์ไว้ให้ชัดเจนเท่านั้น

          ดังนั้น การพิจารณาสิทธิในการอุทธรณ์คำพิพากษาในคดีอาญาจึงต้องพิจารณาจาก "สายตาของคู่ความ" อันได้แก่ ทั้งโจทก์และจำเลย มิใช่มองจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งแต่เพียงฝ่ายเดียว

          เมื่อเป็นเช่นนี้
          1. ในกรณีที่ศาลที่พิจารณามีคำพิพากษาลงโทษอาญา ผู้ต้องคำพิพากษาลงโทษย่อมมีสิทธิอุทธรณ์คำพิพากษานั้น ขณะเดียวกันคู่ความอีกฝ่ายหนึ่งก็ย่อมต้องมีสิทธิอุทธรณ์เช่นกันว่าโทษที่ศาลลงแก่ผู้ต้องคำพิพากษานั้นไม่ได้สัดส่วนกับความร้ายแรงของการกระทำความผิดของผู้ต้องคำพิพากษาให้ลงโทษนั้น
          2. ในกรณีที่ศาลที่พิจารณามีคำพิพากษาให้ยกฟ้อง โจทก์ก็ย่อมอุทธรณ์คำพิพากษานั้นได้ เพราะการอุทธรณ์มิใช่สิทธิฝ่ายเดียวของผู้ต้องคำพิพากษาหรือจำเลยตามหลักความเท่าเทียมกันของคู่ความในคดีอาญา

          กล่าวโดยสรุป การอุทธรณ์คำพิพากษาในคดีอาญามิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์แก่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ... แต่เป็นไป "เพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรม"

วันพุธที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2559

การทำหนังสือสัญญาตามมาตรา 178 ของร่างรัฐธรรมนูญ: ข้อกังวลกับคำชี้แจง โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์

นายปกรณ์ นิลประพันธ์
เลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ คนที่ 1

                   มีคำถามจากกัลยาณมิตรมากมายเกี่ยวกับมาตรา 178 ของร่างรัฐธรรมนูญที่จะมีการลงประชามติ พี่น้องหลายต่อหลายท่านกังวลว่าประชาชนจะไม่มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นในการทำหนังสือสัญญา บ้างก็วิตกว่าการกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบนั้น เสี่ยงจะทำให้ประเทศชาติเสียหายหรือไม่

                   ในฐานะเลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ คนที่ 1 ผมขอขอบคุณกัลยาณมิตรและพี่น้องทุกท่านเป็นอย่างยิ่ง และขอเรียนชี้แจงเหตุผลให้ทุกท่านทราบเพื่อความเข้าใจที่ถูกต้องร่วมกันดังนี้ครับ

                   การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับที่ผ่านมานั้น ถือเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่ทรงใช้ผ่านฝ่ายบริหาร คือ คณะรัฐมนตรีครับ แต่ไม่ใช่ว่าคณะรัฐมนตรีจะทำหนังสือสัญญาอะไรก็ได้นะครับ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) กังวลมากเกี่ยวกับเรื่องนี้ จึงกำหนดไว้ในมาตรา 3 วรรคสอง ว่าคณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติหน้าที่ “ตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชน” (รัฐธรรมนูญเดิม ๆ ไม่มีความนี้)  นอกจากนี้ ยังกำกับไว้อีกชั้นหนึ่งในมาตรา 164 (1) ด้วยว่า คณะรัฐมนตรีต้อง “ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจด้วยความสื่อสัตย์ สุจริต เสียสละ เปิดเผย และมีความรอบคอบและระมัดระวังในการดำเนินกิจการต่าง ๆ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนส่วนรวม” (ซึ่งรัฐธรรมนูญเดิม ๆ ไม่มีความนี้เช่นกัน)  ดังนั้น การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศทุกฉบับจึง “ต้อง” เป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศชาติและความวัฒนาผาสุกของประชาชนส่วนรวม ไม่ใช่ไปทำอะไรก็ได้ หรือเพื่อเอื้อพรรคพวก

                   เมื่อกำหนดไว้เช่นนี้แล้ว การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศที่ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ว่านี้ก็จะเข้าลักษณะเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ แล้วแต่กรณีครับ ซึ่งพี่น้องประชาชนสามารถร้องขอให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) เขาดำเนินการไต่สวนและดำเนินการเพื่อให้พ้นจากตำแหน่งต่อไปได้ครับ เพราะ กรธ. กำหนดให้เป็นหน้าที่และอำนาจของ ปปช. ในการจัดการกับผู้กระทำการทุจริตต่อหน้าที่หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไว้ชัดเจนในมาตรา 234 ครับ  แต่ทั้งนี้ การใช้สิทธิของพี่น้องประชาชนในกรณีเช่นว่านี้ก็ต้องเป็นไปโดยสุจริตด้วย ไม่ใช่ร้องโดยปราศจากเหตุผลอันสมควรหรือเพื่อกลั่นแกล้งกันนะครับ อันนั้นเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ไม่มีความรับผิดชอบ และไม่เป็นผลดีแก่ชาติบ้านเมือง

                   สำหรับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการทำหนังสือสัญญานั้น กรธ. กำหนดไว้ในมาตรา 178 วรรคสี่ครับว่า ถ้าหนังสือสัญญานั้นเป็นหนังสือสัญญาประเภทที่มีความสำคัญหรือมีผลกระทบในวงกว้างนั้น “ต้องดำเนินการให้ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญานั้นตามที่กฎหมายบัญญัติด้วย” โดยหนังสือสัญญาเหล่านี้ได้แก่
·       หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ
·       หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา
·       หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง อันได้แก่ หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี เขตศุลกากรร่วม หรือการให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ หรือทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน หรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

                   สำหรับพี่น้องหลายท่านที่เข็ดกับคำว่า “ตามที่กฎหมายบัญญัติ” มานาน เพราะเคยมีการตีความกันว่าถ้ายังไม่มีกฎหมายบัญญัติก็ยังไม่มีสิทธินั้น ขอเรียนว่าไม่ต้องกังวลต่อไปแล้วครับ เพราะเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นในเรื่องต่าง ๆ ของพี่น้องประชาชนนั้นได้รับการรับรองไว้แล้วในมาตรา 34 ของร่างรัฐธรรมนูญนี้ แถมสื่อมวลชนก็มีเสรีภาพในการเสนอข่าวสารรวมทั้งการแสดงความคิดเห็นตามจริยธรรมแห่งวิชาชีพตามมาตรา 35 ของร่างรัฐธรรมนูญด้วย และที่สำคัญมาตรา 25 วรรคสอง ได้วางหลักประกันรับรองไว้อีกชั้นหนึ่งด้วยว่า “สิทธิหรือเสรีภาพใดที่รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ แม้ยังไม่มีการตรากฎหมายนั้นขึ้นใช้บังคับ บุคคลหรือชุมชนย่อมสามารถใช้สิทธิหรือเสรีภาพนั้นได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ” ฉะนั้น ถึงยังไม่มีกฎหมายที่ว่านี้ออกใช้บังคับ พี่น้องประชาชนก็แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับหนังสือสัญญาต่าง ๆ ได้ครับ

                   ผมขอเรียนครับว่าจริง ๆ แล้วการที่ไม่มีกฎหมายนี้ออกใช้บังคับเร็ว ๆ กลับจะเป็นผลร้ายแก่หน่วยงานของรัฐเอง เพราะกฎหมายที่ว่านี้จะเป็นการกำหนด “วิธีการ” ที่จะให้พี่น้องประชาชนแสดงความคิดเห็นให้เป็นระบบเรียบ ถ้ายังไม่มีกฎหมายนี้ พี่น้องจะแสดงความคิดเห็นที่ไหนอย่างไรก็ได้ ความยกลำบากจะไปอยู่ที่หน่วยงานของรัฐครับที่จะต้องไปควานหามาให้ได้ว่ามีพี่น้องแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้นไว้ที่ไหนอย่างไร การรวบรวมความคิดเห็นของพี่น้องประชาชนเกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญาก็จะกระทำได้ยากมาก แล้วจะประมวลและวิเคราะห์ผลการความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีได้อย่างไร จริงไหมครับ

                   สำหรับความห่วงใยของพี่น้องที่ว่าการกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบนั้น เสี่ยงจะทำให้ประเทศชาติเสียหายหรือไม่นั้น เนื่องจากมี 2 เรื่องปนกัน คือ (1) การกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง กับ (2) การให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบถ้าไม่สามารถพิจารณาให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน ซึ่งผมจึงขอเรียนชี้แจงทีละเรื่องดังนี้นะครับ

                   กรณีการกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องนั้น เป็นหลักการเดิมของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ครับ ก่อนหน้านั้นก็ไม่มีกำหนดเวลาเช่นว่านี้หรอกครับ แต่กำหนดเวลาดังกล่าวเติมเข้ามาใน รธน. 2550 เพื่อเป็นกำหนดเวลาเร่งรัดให้รัฐสภาพิจารณาให้แล้วเสร็จโดยเร็วครับ ไม่ใช่เรื่องใหม่

                   ส่วนกรณีการให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบถ้าไม่สามารถพิจารณาหนังสือสัญญาประเภทที่มีความสำคัญหรือมีผลกระทบในวงกว้างให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน นั้น กรธ. เพิ่มขึ้นเพื่อแก้ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการเขียนระยะเวลาทิ้งไว้กุด ๆ ตาม รธน. 50 น่ะครับ เพราะถ้าเขียนไว้กุด ๆ แบบเดิม คำถามที่เกิดขึ้นก็คือถ้ารัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในเวลาที่ว่านั้นจะทำอย่างไรกัน จะเกิดเป็นปัญหารัฐธรรมนูญครั้งใหม่ขึ้นหรือไม่ และถ้าประเทศชาติเสียประโยชน์ใครจะรับผิดชอบ

                   ผมขอเรียนว่า การที่ กรธ. กำหนดให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบถ้าไม่สามารถพิจารณาหนังสือสัญญาประเภทที่มีความสำคัญหรือมีผลกระทบในวงกว้างให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน นั้นก็เพราะการทำหนังสือสัญญาประเภทนี้ต้องดำเนินการให้ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญานั้นดังกล่าวไว้ตอนต้นแล้ว ครม. จึงจะเสนอรัฐสภาพิจารณาได้  ดังนั้น ถ้ารัฐสภาไม่สามารถพิจารณาให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน ไม่ว่าด้วยเหตุใด ก็สมควรที่ต้องถือว่าหนังสือสัญญานั้นได้รับความเห็นชอบจากประชาชนมาตั้งแต่เบื้องต้นแล้ว มิฉะนั้นคงไม่ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเสียก่อนให้เมื่อยตุ้ม

                   สำหรับผู้ซึ่งควรต้องรับผิดชอบในความล่าช้านี้คงจะต้องเป็นรัฐสภาชุดนั้นแหละครับ พ่อคุณแม่คุณมีเวลาตั้ง 2 เดือน จะเอาหรือไม่เอาก็ว่ากันไป เล่นอะไรกันอยู่จนเลยเวลาทั้ง ๆ ที่ก็รู้แก่ใจว่าเป็นหนังสือสัญญาสำคัญ


                   ก็ปฏิญาณว่าจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชนมิใช่หรือ???